引言

城市更新经过多年的探索与实践，逐渐从单一目标走向内涵更全面更深入的发展阶段。上海作为我国城市更新实践的先行者，通过了解上海城市更新实践历程与相关的制度演变，分类解析城市更新的实践状况，可为未来的城市发展提供了宝贵的经验和启示。

01

起步阶段（1980-1990年）：

以改善居住条件为目标的城市更新

上海城市更新最初是计划经济体制下，政府主导的城市更新。在当时城市百废待兴的情况下，城市更新的内容主要是通过土地的置换重组，恢复城市的功能和活力。这一时期上海市城市更新的主要任务集中在中心城区生活居住条件比较差的地区，通过补足市政基础设施和公共服务设施，从而逐渐地改变城市当中居民生活的基本条件。

规划及政策

1986版《上海市城市总体规划》是上海第一个经国家批准具有法律效力的城市总体规划，规划提出“建设和改造中心城，充实和发展卫星城，有步骤地开发‘两翼’，有计划地建设郊县小城镇”的指导方针”。1987年11月，上海市政府发布《上海市土地使用权有偿转让办法》，以推动城市更新活动。

02

优化阶段（1991-2000年）：

以效率为优先的大规模旧区改造

在这一时期，上海城市更新在内涵上逐步丰富，新的政策导向、更新类型和更新模式开始涌现。1992年以“365危棚简屋”为序幕，开始对成片的危棚简屋基地进行拆迁改造，不仅改善了居住条件，优化了城市功能，也为之后上海旧区改造工作的开展奠定了坚实的基础。

规划及政策

大力推行土地批租模式

上海借助市场来推动旧区改造，多以推倒重建和异地安置为主，为中心城区发展第三产业和高容积率商品房腾挪空间。上海市政府于1993年12月发布了《上海市利用外资开发经营内销商品住宅暂行规定》，通过制度创新和企业自筹资金或银行贷款，以批租方式取得土地使用权，有效促进旧区改造。

出台优惠政策保障改造顺利进行

上海市政府出台《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》《关于本市加快市中心城区危棚简屋改造的若干意见》《关于加快本市中心城区危棚简屋改造的具体实施意见》《上海市危棚简屋改造地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法》《关于加快中心城区危棚简屋改造的试行办法》等一系列政策，通过减免或缓缴土地出让金等方式，吸引开发商参与旧区改造，并采用货币化补偿安置方式，推动改造顺利进行。

“空房认定”的搭桥政策解决安置房源

市区联手、城郊联合破解改造难题

市区联手、协同推进的指导方针，解决了旧区改造进程中的问题和困难。在城市建设、管理体制上实行“两级政府、两级管理”，市政府主要在统筹平衡计划、落实安置房源、制定配套政策方面提供有力支持；区政府作为旧区改造的责任主体，积极负责房屋拆迁和项目推进工作。部分区面临没有改造动迁的房源和可以调剂的土地的困难，把目光从本区移向了市郊结合部，开拓出一条城乡结合改造旧区的新路径。

在中心城区“退二进三”的发展要求和相关政策下，持有土地的国企主体可与开发商合作进行房地产开发，通过补缴出让金，实现将大量工业用地转变为居住、商业、办公等功能的用地更新改造。

旧区改造初期对历史风貌建筑的保护的缺失，导致城市风貌特色受到破坏。1991年上海市规划局组织编制《上海市历史文化名城保护规划》，将外滩等11片区列为历史文化风貌保护区，1999年划定了234个保护街坊，形成保护街坊集中的历史文化街区22片。1999年上海市建委发布《关于本市历史建筑与街区保护改造的实施意见》，提出在旧区改造中进行保护保留改造试点。

城市更新实践

中心区旧式里弄改造

新天地商业街改造更新展示了外资投入、政府与企业合作的城市更新模式。区政府与瑞安集团合作对太平桥地区进行整体规划，保证分块批租确保项目如期完成。

思南公馆的改造采取了“拆、改、留”政策，通过协议置换完成居民搬迁和产权转换，实现居住到商业办公的土地性质转变。

田子坊的置换更新发生在20世纪90年代中后期，是持续式的、有机的、渐进式开发模式的典型。更新过程增加了原住民的参与，形成了自下而上的渐进式更新路径，使得更新的机制更加具有弹性和包容性。

03

快速推进阶段（2001-2010年）：

城市扩张与城市更新呈现齐头并举

规划及政策

规划体系完善

2000年上海编制完成了新一轮《上海市城市总体规划（1999-2020）》，并逐步完成中心城区分区规划和控制性详细规划的全覆盖，为城市更新提供法规依据。

建设用地管理权力下放

市政府向区政府简政放权，区政府在引导外资进入批地程序、编制控制性详细规划、土地出让合同谈判等方面扮演更重要角色。

旧区改造方式转变

从“大拆大建”转向“拆改留”并举，注重历史建筑和风貌街区的保护，实施以货币安置为主的动迁政策和“拆改留并举”的改造方式。将历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护上升到立法层面，确定中心城区历史文化风貌区，并逐步完成保护规划的编制。

拆迁补偿与安置变化

拆迁补偿从实物补偿转向货币补偿，安置方式从异地安置向鼓励回搬和就近安置转变。

土地储备制度

从利用社会资金变为土地储备，集合两级财政力量开展土地储备征收，实现土地的一级开发。

非正式更新现象

允许老厂房在产权、用地性质和建筑结构基本不变的前提下进行改造、改建和运营，形成大量创意产业园区。

城市更新实践

土地储备新模式“净地”供应——闸北区北广场地区

2004年国务院办公厅供应发布了《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》，明确规定严禁未经补偿安置直接供地，上海市土地储备中心通过土地储备实施前期开发整理，并颁布了《上海市土地储备办法》，“净地供应”成为旧改新模式。

2005年8月，受上海市政府委托，市土地储备中心与原闸北区政府联手，启动了铁路上海站北广场地区旧区改造项目，探索实践了土地储备旧区改造模式。土地储备机构作为项目投资和实施主体，房管部门牵头成立旧改办公室，委托国企（如征收事务所、动拆迁公司），与属地街（镇、社区）共同推进。

04

减速与再思考阶段（2011-2016年）：

城市更新的多元化发展

这一时期的城市更新更加重视城市历史风貌保存与保护、工业遗产修缮与改造以及以文化创意为主导的空间更新模式，而更新的方式也从单路径的更新发展为多元化的更新。同时，城市高速发展中出现的社会效率及公平问题也逐步体现出来，城市更新中的利益主体呈现多元化的趋势。

规划及政策

该阶段以文化重建为主要特征，强调“以人为本”，城市更新中更多的是与文化事件相结合，同时也强调包容社会、经济和环境等多目标的综合性更新。随着城市更新政策的正式出台，以及上海规划建设用地存量增长的背景，上海开始步入稳步发展的渐进式更新阶段。

更新范围的拓展

更新范围从中心城旧居住区向郊区城镇扩展。2012年5月，上海市政府发布《关于加快推进本市“十二五”旧区改造若干问题的意见》，提出“启动郊区城镇棚户简屋改造试点、城中村改造和国有农场职工危房旧房改造”。更新类型既包括了传统城市更新的居住区、工业区和历史文化风貌区，还拓展了城市公共空间、社区微空间、城市街道等以往较少涉及的更新类型。

“市区联手、政企合作”新机制

上海进一步探索“市区联手、政企合作”新机制，以功能性国企为纽带，搭建政企合作平台，打通社会主体参与旧区改造的路径，利用银团资金和社会资本。

公众参与程度加强

2010年之后，在强调政府、开发商、社会三方合作的基础上，出现了以公众参与为主、自下而上的更新力量。

存量用地转型升级

这一时期工业用地的转型主要包括内部产业升级、产业置换型、非产业置换型、综合置换型。一方面土地政策逐步收紧，禁止以协议方式出让经营性用地，严控在划拨用地上建设住宅，另一方面，为了平衡政府、企业间的权益，对存量工业用地将主要采取区域整体转型、土地征收储后出让和有条件零星开发等实施路径，并为此制定一系列引导鼓励政策。

城市更新实践

市区联合储备——杨浦滨江

上海充分运用土地储备模式，推进“一江一河”转型升级。2013年，以成立杨浦滨江综合开发指挥部、滨江办和滨江投资开发公司为标志，上海正式启动杨浦滨江地区整体收储和综合开发。

通过发挥土地储备支撑和保障作用，统筹推进杨浦滨江地区城市更新，杨浦滨江克服了产业落后、财政压力较大、公建配套不足、权属复杂等一系列困难，由“工业锈带”重塑为“生活秀带”。

上海创新运用了“市、区联合储备”工作机制，上海市土地储备中心与杨浦区土地发展中心以60%：40%的比例，共同投资，进行杨浦滨江地区整体收储和综合开发。在具体实施中，杨浦区还探索实践了土地出让溢价分成机制、存量更新机制，在坚持公共利益优先的原则下，促成“政企合作、利益共享、责任共担”。

05

有机更新阶段（2017-至今）：

形成“1+1+N”政策法规体系

政策法规体系

2021年9月正式实行《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》），首次将城市更新上升到人大立法层面。《条例》出台之后，总体的政策法规体系是“1+1+N”：

第一个“1”是法律文件《上海城市更新条例》，明确了统筹机制，涵盖了规划实施、土地、资金、公共要素提供乃至城市更新项目后续的管理和运营等方面，涉及城市更新项目的全生命周期要素，城市更新的统筹机制更为全面、更加清晰。

第二个“1”是核心文件《上海城市更新指引》，由规划资源局负责、作为上承条例，下接各个部门相关工作的一个行动性文件。《指引》细化了各部门的职责分工，城市更新政府端主要分为市、区两级分层，并明确了各自工作的主责部门。在落实城市更新对象全覆盖的基础上，更新方式主要聚焦区域统筹更新与零星更新。

“N”是若干配套文件，包括配套细则、专项政策和相应的技术规范等一系列细化操作流程与政策要求的配套文件。

工作机制

《上海城市更新条例》发布后，明确了上海城市更新体系由市人民政府引领，办公室设在市住建部门，在政府引领条线上，主要参与部门包括住建、规资、经信、商务等，市级部门在各自职责方位内协同开展城市更新相关工作。

同时设立城市更新中心，参与相关规划编制、政策制定、旧区改造、旧住房更新、产业转型以及承担市、区人民政府确定的其他城市更新相关工作。城市更新平台能够补充组织体系中上下衔接及横向条块部门对接的功能需求，但需要进一步明确城市更新平台的职能，以更好的发挥作用。

规划体系

上海市城市更新规划体系在国土空间规划体系之下，通过规划指标全市总量控制和区域地块结构调整实现的。《上海城市更新条例》建立了“城市更新指引——更新行动计划——更新实施方案”的三层更新体系。从市政府编写更新指引，到区政府编写行动计划，再到实施主体编写更新实施方案，层层递进。

最顶层由城市更新指引统筹指导全市的城市更新工作；往下一层级更新行动计划是由区人民政府在实施城市更新工作时结合本辖区实际情况和开展的城市体检评估报告意见建议具体编制的，并上报市人民政府审定。此外，在区域更新中还特别引入更新统筹主体，专门负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案以及统筹、推进更新项目的实施；最后一层级为具体的区域/项目更新方案用于指导城市更新的实施，其中，项目更新方案适用于零星更新项目且物业权利人有更新意愿。

城市更新实践

“留改拆”有机更新——张园作为上海石库门建筑群中规模最大、保存最完整的代表，张园更新在“留改拆”导向下开展了多阶段规划研究及实践工作，也是上海实施保护性征收改造的首个城市更新项目。为改善居民生活品质、延续城市文脉，对张园地区采用“征而不拆”的改造方式，完整保存街坊和里弄肌理，征收完成后按规划要求对历史建筑实施保护保留改造及再利用。2018年2月，《张园地区的控制性详细规划调整》获得上海市人民政府批复。张园地块通过“征而不拆、人走房留”的方式进行土地储备，即土地征收和居民动迁的前提下保留原先的建构筑物。2019年1月22日，张园地块旧改征收正式生效，这项政策是张园改造的关键性前提。2020年获上海市政府批复，保障了地区保护性开发工作的推进。

经验总结

工作重心的动态调整

上海城市更新的工作重心从最初的居住环境改善、新区建设优化，逐渐提升到全球城市战略定位的高度，再到现在注重城市功能与空间品质、历史传承与魅力塑造的有机更新。这种动态调整反映了新时代的要求，承载了新的内容，重视了新传承，满足了新需求。

工作方式的不断演进

上海根据自身特点，经历了多种改造方式的演变，从“综合改造”到“拆旧建新”，再到“拆改留并举”和“留改拆并举”。这种因势利导、循序渐进的过程体现了实事求是的原则，确保了城市更新的有效推进。

政策创新的持续推动

上海在城市更新过程中，不断推进政策创新，利用社会资本开展旧区改造、市区联手集合两级财政力量、政企合作等方式，创新解决了资金难题，推动了旧区改造的顺利进行。

工作路径的多样化

上海在旧区改造中，既采取了大规模征收的“主线”，也积极探索了非征收路径的“副线”。这些多样化的工作路径，既满足了不同区域、不同项目的需求，也积累了宝贵的经验，为城市更新的新模式、新机制探索打下了基础。

多种模式的协同推进

在实际运作中采取“政府征收+土地储备+公开出让”、“市场收购+协议出让”等多种模式。这些模式的协同推进，既优化了土地资源配置，也推动了城市转型和存量低效建设用地的盘活。

作者：程雨彤|河南省中工设计研究院集团股份有限公司，河南交通运输战略发展研究院

编辑：程雨彤|校核：周丽丽|审核：龙志刚

环保行业现状及发展前景分析

广州市城市更新发展历程及新时期探索分析

新时期河南省枢纽城市协同发展对策

河南省农村公路与产业融合发展研究